Quali amministrazioni sono tenute ad applicare le norme di semplificazione dei controlli – Il decreto legislativo di semplificazione dei controlli sulle attività economiche – D.Lgs. 12 luglio 2024 n. 103 , seguito da nota dell’Ispettorato nazionale del lavoro n. 1357/2024 – ha fatto sorgere dubbi riguardo all’attività di vigilanza in materia di lavoro e previdenziale esercitata dall’Ispettorato del lavoro e dagli Enti previdenziali.
Il decreto deriva dalla legge delega n.103/2024 che, “al fine di assicurare la semplificazione degli adempimenti e delle attività di controllo, consentendo l’efficace tutela degli interessi pubblici, nonché di favorire la ripresa e il rilancio delle attività economiche “ ha delegato il Governo “… ad adottare, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o più decreti legislativi volti a semplificare, rendere più efficaci ed efficienti e coordinare i controlli sulle attività economiche …”, vincolando il Governo stesso a rispettare i principi e criteri direttivi di carattere generale fissati dalla legge n.59/1997 e i principi e criteri direttivi specifici fissati direttamente dalla legge n. 103.
Il campo di applicazione del d.lgs. n. 103/2024 è molto ampio, in quanto fa riferimento ai controlli espletati dalle pubbliche amministrazioni considerate da un altro decreto legislativo (n.165/2001) contenente un’elencazione di amministrazioni che sicuramente comprende anche l’Ispettorato del lavoro e gli Enti previdenziali come l’Inps e l’Inali che sono pubbliche amministrazioni.
Per lo stesso motivo, non rientrano nel campo di applicazione del d.lgs. n.103/2024 le casse di previdenza dei liberi professionisti, che gestiscono forme di previdenza obbligatoria ma sono soggetti di diritto privato e non pubbliche amministrazioni.
Quali specifiche innovazioni trovano applicazione per l’Ispettorato e gli Istituti previdenziali –L’art. 1 del d.lgs. n. 103/2024 introduce la “diffida amministrativa”, trattandone come un “… invito, contenuto nel verbale di ispezione, rivolto dall’accertatore al trasgressore e agli altri soggetti di cui all’ articolo 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [ossia, i responsabili solidali], prima della contestazione della violazione, a sanare la stessa”.
Si tratta di un invito di competenza dell’Ispettorato a fronte di trasgressioni che comportano l’applicazione sanzioni di carattere amministrativo, che lo stesso Ispettorato ha indicato come “… un atto prodromico alla contestazione formale degli illeciti oggetto di accertamento” (nota INL).
Questo tipo di atto non riguarda gli Istituti previdenziali.
L’art. 2 del d.lgs. – intitolato a Semplificazione degli adempimenti amministrativi – prevede una complessa procedura volta ad “… eliminare sovrapposizioni e duplicazioni dei controlli … “ e pone a carico delle pubbliche amministrazioni specifici obblighi di pubblicazione concernenti i controlli sulle attività economiche
Questa parte del decreto legislativo impegna sia l’Ispettorato che gli Istituti previdenziali.
A sua volta, l’art. 3 istituisce, ai fini della programmazione dei controlli, un sistema di certificazione basato sul rischio di trasgressione.
Il sistema di identificazione e gestione del rischio su base volontaria è riferito ai seguenti ambiti omogenei: protezione ambientale; igiene e salute pubblica; sicurezza pubblica; tutela della fede pubblica; sicurezza dei lavoratori.
Si tratti di ambiti che direttamente non esprimono il grado di rischiosità riguardo alla possibile omissione o evasione delle obbligazioni contributive Inps, se non per la sicurezza del lavoro di diretta rilevanza per l’Inail.
Ciò non toglie che, per la determinazione del livello del rischio, viene fatto riferimento a parametri di generale interesse anche per gli Istituti previdenziali e non solo per l’ispettorato, fra i quali l’esito dei controlli subiti nei precedenti tre anni di attività; il settore economico in cui opera il soggetto controllato; le caratteristiche e la dimensione dell’attività economica svolta dal soggetto controllato.
Si può pertanto ritenere che il possesso del report che certifica un rischio basso vale anche ai fini della programmazione dell’attività dell’Ispettorato e degli Istituti previdenziali con gli effetti previsti dall’art. 5 del decreto (v. dopo).
Da parte dell’art. 4 del decreto viene valorizzato il “… fascicolo informatico di impresa in cui sono raccolti dati relativi alla costituzione, all’avvio ed all’esercizio delle attività dell’impresa …”, tenuto dalle Camere di commercio conformemente all’art. 2 della legge n. 580/1993.
Il predetto art. 4 stabilisce: “Al fine di rendere più efficienti e coordinare i controlli sulle attività economiche ed evitare duplicazioni e sovrapposizioni, nonché programmare l’attività ispettiva in ragione del profilo di rischio, le amministrazioni che svolgono funzioni di controllo, prima di avviare le attività di vigilanza consultano ed alimentano con gli esiti dei controlli il fascicolo informatico di impresa di seguito «fascicolo informatico», di cui all’ articolo 2, comma 2, lettera b), della legge 29 dicembre 1993, n. 580“
Ebbene, questo vale anche per le amministrazioni operanti nelle aree del lavoro e della previdenza, anche per quanto ulteriormente prevede l’art. 4.
Alla indicazione di “Principi generali del procedimento di controllo delle attività economiche”, è dedicato l’art. 5.
Alcuni di tali principi hanno come destinatari specifiche amministrazioni (Ministeri, Regioni, Ministero per le politiche agricole in particolare).
In termini generali, appaiono come di estesa applicazione i principi di cui ai commi 2/8 del medesimo art.5.
Anche le amministrazioni competenti in materia di lavoro e previdenza sono tenute a programmare e svolgere i controlli, tenendo conto delle informazioni in possesso delle amministrazioni competenti in modo da minimizzare le richieste documentali secondo il criterio del minimo sacrificio organizzativo per il soggetto controllato.
Da stesse, come dalle altre amministrazioni, non possono essere effettuate due o più ispezioni diverse sullo stesso operatore economico contemporaneamente, a meno che le amministrazioni non si accordino preventivamente per svolgere una ispezione congiunta.
Risulta altresì applicabile all’Ispettorato e agli Enti il principio secondo cui nei confronti dei soggetti con un report di basso rischio le amministrazioni programmano e effettuano i controlli ordinari non più di una volta all’anno, a meno che sopravvengano richieste dell’autorità giudiziaria, specifiche segnalazioni di soggetti privati o pubblici, casi previsti dal diritto dell’Unione europea, esigenze di controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro oppure situazioni di rischio.
Non mancano, peraltro, esigenze di adattamento di disposizioni del decreto o ragioni per escluderne l’applicazione.
L’Ispettorato, nella citata nota, ha sottolineato: “Non appare sostanzialmente applicabile agli accertamenti di competenza dell’Ispettorato nazionale del lavoro la previsione secondo cui le amministrazioni sono tenute a fornire, prima di un accesso nei locali aziendali, “l’elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva”. Da tale obbligo sono infatti esonerate tutte le iniziative avviate dalle amministrazioni che hanno esigenze di ricorrere ad accessi ispettivi “imprevisti o senza preavviso”, esigenze che ricorrono pressoché ogni volta l’Ispettorato avvii una attività di vigilanza sia in materia lavoristica, sia in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Va da sé, infatti, che l’eventuale richiesta di documentazione alle imprese prima di un qualsiasi accesso ispettivo vanificherebbe l’efficacia della tipologia di accertamenti di competenza di questo Ispettorato”.
Un ragionamento del genere può replicarsi anche per gli Istituti previdenziali, pensando in particolare all’esigenza di scoprire eventuali lavoratori non dichiarati (in nero) nel corso di ispezioni non preannunciate.
Le amministrazioni adottano i provvedimenti di propria competenza, ivi incluse eventuali sanzioni, in modo proporzionale al livello di rischio di cui all’articolo 3, comma 2, al pregiudizio arrecato, alle dimensioni del soggetto controllato e all’attività economica svolta: è quanto stabilisce l’art. 5, comma 7.
I provvedimenti adottati dagli enti previdenziali e, in particolare, la misura delle “sanzioni civili” in caso di inadempimento degli obblighi contributivi lasciano poco spazio ad apprezzamenti discrezionali degli Enti e, pertanto, incontra ostacoli l’applicazione del predetto art. 5, comma 7 da parte degli Istituti previdenziali.
Riguarda esclusivamente l’attività di controllo dell’Ispettorato l’art. 6 del decreto, su “Violazioni sanabili e casi ni non punibilità”, che torna sulla diffida amministrativa in termini esplicati dalla predetta Nota dello stesso Ispettorato.
Infine, di applicazione generale alle amministrazioni che esercitano attività di controllo e, quindi, anche all’Ispettorato e agli Enti previdenziali sono le disposizioni di cui
agli artt. 7-11 del decreto:
- la possibilità, da parte delle associazioni nazionali di categoria (art. 4 della L. n. 180/2011), di richiedere chiarimenti su obblighi e adempimenti che sono oggetto dei controlli, similmente a quanto già oggi avviene con il c.d. diritto di interpello previsto dall’art. 9 del D.Lgs. n. 124/2004;
- la previsione di un piano di formazione specifica del personale delle amministrazioni con particolare riferimento alle competenze in materia di digitalizzazione degli strumenti di programmazione e svolgimento dei controlli, di cooperazione con gli operatori economici, di coordinamento tra le amministrazioni e di criteri e metodi standardizzati per effettuare il censimento degli obblighi e degli adempimenti previsti dall’art. 2 del decreto;
- l’utilizzo delle soluzioni tecnologiche nelle attività di controllo.