La Direttiva UE 1226 del 24 aprile 2024 relativa alla “definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell’Unione e che modifica la direttiva (UE) 2018/1673” (di seguito la “Direttiva”) obbliga gli Stati membri ad uniformare la propria legislazione penale introducendo nuovi e reati e le relative sanzioni in caso di violazione da parte di cittadini ed operatori economici degli Stati membri delle misure restrittive che l’Unione Europea dispone ai fini di attuare gli obiettivi della propria politica estera e di sicurezza comune, quali la salvaguardia dei valori e l’integrità dell’Unione, il consolidamento della democrazia, dello stato di diritto e dei principi del diritto internazionale, la prevenzione dei conflitti ed il rafforzamento della sicurezza internazionale.

Si pensi ad esempio al congelamento o al divieto di messa a disposizione di fondi e risorse economiche, i divieti di ingresso di transito negli Stati membri, le misure economiche settoriali, gli embarghi. Si tratta di misure che stanno manifestando sempre maggiore diffusione, soprattutto in seguito allo scoppio del conflitto russo-ucraino.

Gli Stati membri dovranno adottare entro il 20 maggio 2025 norme nazionali che introducano dei nuovi reati e le relative sanzioni sulla base delle linee guida e dei requisiti minimi previsti dalla Direttiva.

In particolare, dovranno essere qualificati come crimini le seguenti condotte atte a disattendere, con dolo, delle misure restrittive, quali:

• mettere a disposizione, oppure omettere di congelare, anche indirettamente, fondi o altre risorse economiche, in violazione di un divieto;
• consentire a persone fisiche oggetto di misure restrittive l’ingresso o il transito nel territorio di uno Stato membro, in violazione di un divieto;
• concludere operazioni con uno Stato terzo o suoi organismi, o con entità direttamente o indirettamente posseduti o controllati da uno Stato terzo, inclusa l’aggiudicazione di appalti o concessioni, in violazione di un divieto;
• commerciare, esportare, trasportare o far transitare beni, o fornire servizi connessi con tali beni, in violazione di un divieto (per questa categoria di reati sarà punibile anche la condotta gravemente colposa, non solo quella dolosa);
• prestare servizi o svolgere altre attività, finanziari ma non solo, in violazione di un divieto;
• eludere misure restrittive in uno dei seguenti modi:

1. 1. con l’utilizzo o il trasferimento a terzi di fondi o altre risorse economiche posseduti direttamente o indirettamente da destinatari di misure restrittive e congelati in forza di tali misure restrittive, allo scopo di occultare tali fondi o risorse economiche;
   2. con la comunicazione di informazioni false o fuorvianti allo scopo di occultare il fatto che un soggetto sia titolare o beneficiario di fondi o risorse economiche che devono essere congelati in attuazione di una misura restrittiva;

• con il mancato rispetto dell’obbligo, da parte di soggetti destinatari di misure restrittive, di segnalare alle autorità amministrative competenti l’esistenza di fondi o risorse economiche nella giurisdizione di uno Stato membro;

1. 1. con il mancato rispetto dell’obbligo di fornire alle autorità competenti informazioni riguardanti fondi o altre risorse economiche congelati, da parte di soggetti che siano venuti in possesso di tali informazioni nell’esercizio dei doveri del loro ufficio;
   2. con la violazione delle condizioni previste dalle autorizzazioni per lo svolgimento di determinate attività che, in assenza di autorizzazione, rappresentano una violazione di una misura restrittiva.

È lasciata agli Stati membri la possibilità di escludere la configurazione del reato nel caso in cui le condotte riguardino fondi, risorse economiche, beni o servizi di valore inferiore a € 10.000,00, ma dovranno essere sanzionati penalmente anche l’istigazione, il favoreggiamento, il concorso ed il tentativo.

Le sanzioni penali dovranno includere la pena della reclusione fino ad un massimo che potrà variare da uno a cinque anni, a seconda del tipo di condotta, quando la violazione commessa coinvolge fondi, risorse economiche, beni o servizi di valore pari ad almeno € 100.000,00; dovranno inoltre essere previste adeguate sanzioni pecuniarie o altre pene accessorie quali il ritiro dei permessi per l’esercizio delle attività che hanno condotto alla violazione, l’interdizione dall’esercizio di funzioni apicali in seno alla persona giuridica che hanno consentito di compiere la violazione, il divieto di candidarsi a cariche pubbliche, e la pubblicazione delle sentenze.

Anche le persone giuridiche potranno essere dichiarate responsabili dei reati qualora siano commessi a loro vantaggio da soggetti che detengono in esse posizioni apicali, oppure la mancata supervisione da parte di un soggetto apicale abbia reso possibile la commissione di uno dei reati qui illustrati. Non pare esservi dubbio quindi che si stia profilando una estensione della responsabilità amministrativa ex D.lgs.231/01 alle nuove fattispecie di reato presupposto che dovranno essere introdotte dal legislatore.

Particolarmente rilevanti appaiono le previsioni della Direttiva in merito alle sanzioni per le persone giuridiche che gli Stati dovranno adottare, poiché le stesse sembrano prospettare una estensione dell’attuale quadro sanzionatorio stabilito dal D.lgs. 231/01.

Le sanzioni interdittive potranno riguardare:

• l’esclusione dal godimento di un beneficio pubblico o dall’accesso a finanziamenti pubblici,
• l’interdizione dall’esercizio di attività commerciali,
• il ritiro dei permessi per lo svolgimento dell’attività che ha portato alla commissione del reato,
• l’assoggettamento a sorveglianza giudiziaria,
• lo scioglimento della persona giuridica,
• la chiusura dei locali usati per commettere il reato.

La Direttiva non indica per tali tipologie di sanzioni una durata minima e massima (a differenza di quanto previsto per le persone fisiche), rimettendo quindi al Legislatore nazionale la scelta, fermo restando che le stesse sanzioni debbano essere “effettive, proporzionate e dissuasive”. L’elenco, in ogni caso, appare conforme alle sanzioni interdittive già previste dal Capo I, Sezione II del D.lgs.231/01.

Le sanzioni pecuniarie per le persone giuridiche previste dalla Direttiva (art. 7) sono differenziate in base alla gravità del reato presupposto e dovranno però prevedere che la misura massima non sia inferiore a:

• all’1 % del fatturato globale totale della persona giuridica nell’esercizio finanziario precedente quello in cui è stato commesso il reato o nell’esercizio finanziario precedente la decisione di irrogare la sanzione pecuniaria; o
• a un importo corrispondente a 8 000 000 EUR;

e, per le fattispecie più gravi:

• al 5 % del fatturato globale totale della persona giuridica nell’esercizio finanziario precedente quello in cui è stato commesso il reato o nell’esercizio finanziario precedente la decisione di irrogare la sanzione pecuniaria; o
• a un importo corrispondente a 40 000 000 EUR.

Confermando un orientamento comunitario molto severo e già applicato nel recente passato (ad esempio per la violazione dei Regolamenti GDPR, DORA, NIS2 per citarne alcuni), le sanzioni pecuniarie potranno essere proporzionate al “fatturato globale totale” con un impatto e un effetto deterrente molto superiore all’attuale sistema sanzionatorio del D.lgs.231/01 che, ricordiamo, stabilisce pene pecuniarie applicate per quote e che possono raggiungere nella misura massima l’importo di € 1.549.370,00.

La Direttiva nulla prevede in merito alla applicabilità di “compliance programs” per le persone giuridiche che possano ridurre o esimere le stesse dalle responsabilità suddette, tuttavia, come detto, appare prevedibile che la normativa di recepimento introduca modifiche al D.lgs.231/01 rimettendo quindi agli enti destinatari la valutazione in merito alla estensione del proprio Modello 231 anche in relazioni ai nuovi rischi di reato presupposto.

Si dovrà attendere la normativa di recepimento per comprendere a fondo le possibili modalità di commissione dei – nuovi – reati presupposto, tuttavia, già dalla lettura della Direttiva si notano fattispecie molto eterogenee e in ottica penal-preventiva anche i sistemi di controllo ipotizzabili nei Modelli 231 è molto probabile debbano coinvolgere diverse aree e processi aziendali con misure inedite rispetto a quelle adottate per prevenire gli attuali reati presupposto di portata transnazionale. 

Sarà inoltre opportuno che le imprese attive nel commercio internazionale adottino adeguate cautele anche nei rapporti con i clienti, al fine di prevenire il rischio di pagamenti effettuati utilizzando fondi o altre risorse che sono oggetto di misure restrittive, e con i fornitori, laddove nella filiera siano previsti beni o servizi oggetto di misure restrittive. Ciò in quanto nell’ambito del commercio e dell’export saranno sanzionate anche le condotte connotate da colpa grave, non solo quelle dolose.

Infine, è da segnalare la previsione dell’art. 14 della Direttiva che estende la portata della Direttiva (UE) 2019/1937 in materia di Whistleblowing anche alla segnalazione di violazioni delle misure restrittive dell’Unione di nuova introduzione.

Il recepimento della Direttiva da parte della legislazione nazionale italiana è già in opera, dovendo rispettare il non lontano termine del 20 maggio 2025. In questi giorni infatti è in corso di esame nella Commissione Politiche UE del Senato il DdL recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea”, tra cui anche la Direttiva n. 1226/2024. Una volta emanata la c.d. “legge delega” si passerà all’emanazione dei decreti legislativi attuativi da parte del Governo.